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LA DECISIONE URGENTE. USI E FUNZIONI DEL DECRETO LEGGE NEL SISTEMA POLITICO ITALIANO

Published online by Cambridge University Press:  14 June 2016

Massimo Morisi  and
Franco Cazzola
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Introduzione

«Governare per decreti»: uno slogan che fino a ieri interessava soltanto i pochi addetti ai lavori (giuristi, politologi, etc.), è da qualche anno a questa parte diventato di dominio pubblico, investendo attraverso i mezzi di comunicazione di massa gran parte dell'opinione pubblica1.

Type
Ricerche
Information
Italian Political Science Review / Rivista Italiana di Scienza Politica , Volume 11 , Issue 3 , December 1981 , pp. 447 - 481
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Questo lavoro è la versione riveduta di una relazione tenuta al convegno sul tema della decretazione d'urgenza svoltosi a Firenze il 30 e 31 maggio 1981 ad iniziativa dell'Istituto di Diritto Pubblico della Facoltà di Scienze Politiche dell'Università di Firenze. Ringraziamo il Prof. Silvano Tosi che ne ha consentito la pubblicazione prima dell'uscita degli atti del convegno stesso.Google Scholar
Quanto alle paternità delle parti che compongono il lavoro, i primi due paragrafi sono di Franco Cazzola, gli ultimi due e la duplice conclusione sono di Massimo Morisi, il terzo paragrafo è lavoro comune.Google Scholar
1 Sono numerosissimi gli articoli che la stampa quotidiana e periodica dedica ormai da anni all'argomento, sia a firma di commentatori politici di professione sia di giuristi e politologi. Per mera esemplificazione, ricordiamo Sensini, A., Condanna alla mediocrità , in «Corriere della Sera» del 9 febbraio 1981; Bobbio, N., Sistema scentrato, in «La Stampa» del 28 dicembre 1980; Tosi, S., Quei decreti in più, in «La Nazione», 27 maggio 1981; Tosi, S., Barile, P., L'ostruzionismo affonderà la Francesco C.? (interventi nel dibattito così intitolato da «La Nazione» del 7 settembre 1980); Amato, G., Un governo senza sbocco, in «la Repubblica» del 30 agosto 1980; Bassanini, F., I franchi tiratori e il ruolo del parlamento, in «Il Messaggero» del 7 ottobre 1980; Rodotà, S., Il fattore Pertini, in «la Repubblica» del 30 novembre 1980; Id., Sei buoni motivi per non prorogare il fermo di polizia, ivi, 11 dicembre 1980; Sandulli, A.M., Un sopruso da stroncare, in «Corriere della Sera» del 20 gennaio 1980; Crisafulli, V., Le metamorfosi del decreto legge, in «Il Tempo» del 13 novembre 1979; Neppi Modona, G., A colpi di decreto, in «la Repubblica» del 3 gennaio 1979; Bettinelli, F., Democrazia per decreto, in «Corriere della Sera» del 4 ottobre 1977; Negri, G., Fanno slittare anche la Costituzione, in «L'Espresso» del 16 ottobre 1977.Google Scholar
2 In particolare per le vicende dell'VIII legislatura abbiamo elaborato dati tratti in parte da una ricerca svolta insieme a Fortunato Cocco e Melina De Caro (che ringraziamo per l'aiuto decisivo e per i lumi preziosi dati al nostro lavoro) funzionari del Dipartimento Istituzioni dell'Ufficio Studi della Camera dei Deputati: al dossier della Camera e del Senato che da quella ricerca è derivato, rinviamo per la ricostruzione dei singoli casi in cui l'esperienza dell'VIII legislatura si è sin qui articolata.Google Scholar
3 Dimensioni e frequenza del fenomeno sono individuate e specificate nella menzionata ricerca del Dipartimento Istituzioni dell'Ufficio Studi della Camera dei Deputati. Dati relativi alla VII legislatura anche in Cazzola, F., Morisi, M., L'alluvione dei decreti. Il processo legislativo tra settima e ottava legislatura , Milano, Giuffrè, 1981.Google Scholar
4 Dei 102 decreti legge da noi considerati nell'ottava legislatura, ben 23 risultano ascrivibili a tale casistica; di questi, quattro attenevano alla materia fiscale (DD.LL. 660/79; 677/79; 61/80 e 179/80); dieci (DD.LL. 153/79; 157/79; 158/79; 439/79; 574/79; 5/80; 150/80; 167/80; 180/80; 36/81) disponevano misure di carattere economico-congiunturale; uno (D.L. 306/79) concerneva la tutela dell'ordine pubblico; sette (DD.LL. 156/79; 434/79; 37/80; 151/80; 153/80; 37/81; 38/81) l'organizzazione e il finanziamento della ‘funzione pubblica’; un decreto (D.L. 60/81) continuava — come ormai da anni — a disporre provvedimenti urgenti per la molluschicoltura. I governi che più hanno alimentato tale prassi sono il primo Cossiga (8 casi), seguito dal secondo Cossiga (6 casi), poi dal quinto Andreotti (5 casi) ed infine dal governo Forlani (4 casi).Google Scholar
5 Un esempio ormai scolastico è quello delle misure dirette al controllo dei consumi energetici mediante l'adozione, nell'VIII legislatura, di ben cinque decreti legge (438/79, 574/79; 5/80; 68/80 ed in parte 660/79) che hanno alimentato un processo legislativo unitario (appunto ‘plurimo’) con cui si è mirato ad affrontare l'urgenza di risparmiare energia nel riscaldamento domestico per l'inverno '80–'81. Quando il parlamento ha reso definitive quelle misure con la legge di conversione n. 178 del 1980 eravamo già nel maggio dell'81: l'urgenza di provvedere, cioè, si era già esaurita a prescindere dal placet delle Camere.Google Scholar
6 Per un'esemplificazione dei casi di irreversibilità di effetti di provvedimenti adottati per decreto cfr. Morisi, , Gli usi del decreto legge tra settima ed ottava legislatura , in Cazzola, , Morisi, , L'alluvione dei decreti, cit., p. 97 ss.Google Scholar
7 Il campionario dei ‘microprovvedimenti’ così come quello dei decreti ‘fotografia’ è molto ricco nella settima e nell'ottava legislatura. Tra gli esempi più emblematici vi sono i 3 decreti (DD.LL. 659/79, 37/80 e 151/80 nessuno dei quali convertito) che, in deroga alle disposizioni vigenti, disponevano la proroga dell'incarico di ispettore dei costi presso il Comitato interministeriale dei prezzi in attesa dell'approvazione per legge del contratto collettivo (totale dei destinatari del provvedimento: 28 funzionari).Google Scholar
8 Il ruolo del sindacato nei processi di decretazione e, in particolare, per quanto attiene alle fasi di negoziazione pre-emanazione, è ben noto per una casistica esemplificativa, cfr. Morisi, , Gli usi del decreto legge , cit., p. 60, n. 67). Ed è un ruolo ormai formalmente riconosciuto: ad esempio, per ben 9 dei 15 casi in cui i governi dell'ottava legislatura hanno esplicitato (nelle relazioni alle camere) le sollecitazioni di interessi specifici a ricorrere alla decretazione in materia economico-finanziaria, si fa pacifico richiamo a pressioni e/o accordi con i sindacati.Google Scholar
9 Cfr. le osservazioni che in questo stesso senso fa il presidente della camera, on. Nilde Jotti, nell'intervista riportata da Rossi, G., Stanno uccidendo il parlamento , in «la Repubblica», 20 gennaio 1980.Google Scholar
10 Ultimo caso emblematico da citare è di certo quello dei decreti economici del luglio 1980 — II governo Cossiga — (DD.LL. 288, 301 e 302) ed in particolare quello del c.d. «0,50%» (cioè per la «Istituzione del fondo di solidarietà per interventi finanziari finalizzati allo sviluppo della occupazione» di cui al d.l. 9 luglio 1980 n. 302).Google Scholar
11 Una rassegna aggiornata e puntuale della dottrina giuscostituzionalistica in Fresa, C., Provvisorietà con forza di legge e gestione degli stati di crisi , Padova, Cedam, 1981, cap. V.; in particolare sulla problematica della reiterazione di decreti non convertiti, Lippolis, V., La reiterazione dei decreti legge, in «Diritto e società», nuova serie, (1981), pp. 241 e ss. Google Scholar
12 E non solo al suo posto ma anche contro le sue scelte. Cfr. l'intervista di E. Scalfari al ministro del tesoro Andreatta (nel governo Forlani), dal titolo È il furto più colossale che sia avvenuto in tutta la nostra storia, in «la Repubblica», 11 giugno 1981. In essa Andreatta asseriva, come fase necessaria di una politica antinflanzionistica, il passare attraverso una sistematica ed oculata politica di disapplicazione-differimento delle leggi di spesa.Google Scholar
13 Per un invito rivolto al Pci ad un momento autocritico — in tale prospettiva di fondo — rispetto all'atteggiamento tenuto nel dilagare della decretazione d'urgenza, vedi Cinquepalmi, A., Deliso, R., Palanza, A., Ventura, F., Perché negare la centralità del Parlamento , in «l'Unità» del 14 agosto 1980.Google Scholar
14 Vedi la nota 6, tenendo presente che i casi di irreversibilità cui essa indirettamente allude si basano su una rilevazione di tipo ‘giuridico’.Google Scholar
Andrebbero invece anche computati i casi in cui un decreto ha effetti irreversibili in termini politici anche se, formalmente si può ipotizzare la loro rimozione in caso di decadenza del provvedimento. Pensiamo ai decreti concernenti la sopravvivenza di determinati comparti industriali in aree o settori di sottosviluppo o di crisi congiunturale. È chiaro che nessun governo né alcun parlamento, finché vi sono margini di manovrabilità nel finanziamento della spesa pubblica, può mandare a casa o lasciare senza cassa integrazione oltre i termini ordinari gli operai di un'azienda ai quali — per 60, 120 o magari 180 giorni — si è, per decreto, consentito di sperare o si è esplicitamente promesso un risanamento.Google Scholar
15 Ciò vale anche nell'ambito dei rapporti politici in parlamento, «tanto è vero che a volte nei decreti legge viene modificato anche il titolo (…) oppure il parlamento lo predetermina, attraverso l'accordo preventivo, nei contenuti», come sottolinea Colonna, F. in AA.VV., Il parlamento nella costituzione e nella realtà. Atti, regolamenti e prassi della Camera nella VII legislatura (Atti del Convegno del gruppo parlamentare radicale — Roma, 20–22 ottobre 1978), Milano, Giuffrè, 1979, p. 88. Cfr. anche Ristuccia, S., Amministrare e governare. Governo parlamento amministrazione nella crisi del sistema politico, Roma, Officina Edizioni, 1980, pp. 29 ss.Google Scholar
16 Per un'analisi sulla specificità dell'esperienza italiana di progressivo «dissolvimento del macro-governo» e di radicamento di micro-politiche cfr. Amato, G., Il Governo, relazione al Colloquio italo-tedesco di diritto pubblico, organizzato a Roma il 18 e 19 maggio 1979 dalla Fondazione Adriano Olivetti e dalla Deutsche Bibliothek-Goethe Institut di Roma.Google Scholar
17 Ci riferiamo allo stallo conseguente all'entrata in crisi della conventio ad excludendum ed alla sua mancata surrogazione da nuove «regole convenzionali attinenti all'esercizio di poteri previsti dalla costituzione», assunte dai partiti mediante accordi che comportano per i contraenti oneri politici prima che diritti e doveri — secondo la ben nota impostazione di Elia, L., voce Governo (forme di) , in Enciclopedia del diritto , Milano, Giuffrè, 1970, pp. 657 ss. Sulla mancanza di un accordo su nuove regole convenzionali che improntino in forme non provvisorie l'azione delle istituzioni e della classe politica di governo nel ‘dopo-20 giugno 1976’, cfr. Chimenti, C., Gli organi bicamerali nel parlamento italiano. Profili costituzionali e problemi organizzativi nella nuova esperienza di collegamento fra le due Camere, Milano, Comunità, 1979 e in particolare le sue acute osservazioni sulla relazione funzionale che ha storicamente legato la fine parziale della pregiudiziale anticomunista, con la ricerca di una collocazione e di un nuovo ruolo delle assemblee legislative.Google Scholar
18 In questo senso vedi le considerazioni di Baldassare, A. e Salvi, C., Contro l'irrigidimento autoritario del sistema politico , in «Politica del diritto» XII (1981), p. 388.Google Scholar
19 Abbiamo già rilevato (tabella 8) come 51 dei 117 decreti emanati nell'VIII legislatura — al 31 marzo 1981 — abbiano conseguito un qualche esito decisionale solo attraverso una reiterazione. Il dato omologo per la VII legislatura è costituito da 9 decreti legge su 152 emanati. L'accelerazione è evidente; ma è ancora più evidente considerando che le reiterazioni della VII legislatura si sono concentrate negli ultimi 6 mesi del '78 (3 casi) e nei primi 4 mesi del '79 (5 casi).Google Scholar
20 Emblematico è il caso dei decreti riguardanti il salvataggio della Sir.Google Scholar
21 Si vedano in proposito: i DD.LL. 164/79, 209/79, 536/79, 654/79, 662/79, 35/80, 36/80, 152/80, 153/80 relativi alle aree demaniali, alle opere universitarie, all'assistenza pubblica e alla finanza pubblica.Google Scholar
22 È questo un caso in cui le tensioni insite nelle riforme, concordate e promesse sulla carta di un accordo di massima (il d.p.r. 616) vengono diluite, mediante una decretazione «di proroga» sistematica e continua che finisce con il rilegittimare posizioni e interessi che quello stesso accordo aveva formalmente superati. Del resto non è certo un'esperienza nuova in Italia ove la legge in generale si qualifica quale «compromesso a valenza plurima» e «ad integrazione differita» (secondo la nota formula di Predieri, A., Il parlamento 1975 , in Predieri, (a cura di), Il parlamento nel sistema politico italiano , Milano, Comunità, 1975).Google Scholar
23 In L'alluvione dei decreti , cit. p. 110.Google Scholar
24 Riletto da Maldonado, T., Casabella oggi , in «Casabella», 1978, n. 440–441, p. 12.Google Scholar
25 Questa è l'opinione di quei giuristi che, come Lavagna, C., Istituzioni di diritto pubblico , Torino, Utet, 1976, p. 321, non si rassegnano a ritenere costituzionalmente legittimo il ricorso al decreto legge anche quando la sua necessità non sia «elemento essenziale della fattispecie regolata» ma solo «semplice movente della disposizione», in una lettura dell'art. 77 della costituzione che connette cioè organicamente la necessità di affrontare una situazione straordinaria «alla materia, all'oggetto, al contenuto dell'atto in cui essa (la necessità stessa) viene ad essere esplicata» (ivi). In tale lettura delle norme costituzionali non c'è certo spazio per usi del decreto quali quelli che abbiamo evidenziato.Google Scholar
26 Secondo la ridefinizione che ne da Rusconi, G.E., Scambio politico , in «Laboratorio Politico», I (1981), pp. 65–87, lo scambio politico è una «situazione nella quale si negoziano beni di natura diversa a metà strada tra l'economia e la politica», nella quale «i protagonisti della transazione sono i gruppi sociali organizzati e lo Stato, in varie combinazioni», ed ove i beni scambiati «possono essere salari, occupazione, investimenti, facilitazioni di credito o tassazione, ecc. ma anche lealtà politica, consenso democratico o semplicemente sospensione di dissenso attivo, differimenti di sanzioni» (ivi, p. 65).Google Scholar
27 Già altrove ( La decretazione d'urgenza continua: da Andreotti a Cossiga , in «Laboratorio Politico», I (1981), p. 130) abbiamo rilevato come «l'urgenza garantita» di una risposta legislativa (per riprendere la nota formula di Predieri, Il parlamento 1975, cit., p. 80), tutelata dal vincolo dei sessanta giorni, non può più essere considerata una discriminante rispetto alla scelta, formalmente, governativa di attivare la legislazione ordinaria o quella straordinaria. Nessuno dei 28 processi legislativi complessi che hanno interessato 61 dei 117 decreti emanati nella ottava legislatura, è riuscito a tradursi, per quanto sulla carta, in una qualche decisione in meno di 200–210 giorni, mentre la gestazione di una legge ordinaria non supera, nella stessa legislatura, i 190–200 giorni.Google Scholar
28 Per una casistica esemplificativa rinviamo al nostro già citato L'alluvione dei decreti , p. 60 e ss.Google Scholar
29 Ancora secondo la definizione che ne dà Rusconi, , Scambio politico , cit.Google Scholar
30 Per le variabili capaci di innescare questi processi attivando la dialettica, interna alla singola organizzazione contraente, tra immediatezza di obiettivi e di tempi attuativi e prospettive di medio e lungo termine, tra il «potere di» ottenere benefici futuri (a prezzo del sacrificio di quelli presenti) e il «potere su» i propri rappresentanti (cioè sulle loro rivendicazioni contingenti e sull'interpretazione del loro «vero» interesse), cfr. per tutti, Pizzorno, A., Scambio politico e identità collettiva nel conflitto di classe , in Crouch, C., Pizzorno, (a cura di), Conflitti in Europa. Lotte di classe sindacati e stato dopo il '68 , Milano, Etas libri, 1977, pp. 416 e ss., già in «Rivista italiana di scienza politica», VII (1977), pp. 177 e ss.Google Scholar
31 Quali, ad esempio, un sindacato, come ricorda Baglioni, G., Rapporti fra azione sindacale e azione politica: il vecchio e il nuovo , in «Il Mulino», XXIX (1980), p. 930.Google Scholar
32 Il termine è di certo abusato. Ma lo ritroviamo anche nella prosa misurata del Comitato di studio sulla problematica del decreto legge istituito dalla Commissione affari costituzionali del Senato della Repubblica, che nel suo Rapporto (ottobre 1980) individua appunto nell'abuso di decretazione d'urgenza una «causa preoccupante di destabilizzazione» del complessivo meccanismo istituzionale.Google Scholar
33 Rodotà, S., Fenomenologia dei decreti , in «Politica del diritto», XII (1981), p. 383, rilevando come «il decreto legge serve ormai al governo per porre in essere una sorta di legislazione provvisoria» (corsivo nostro) ad autoalimentazione progressiva, arriva ad una considerazione retrospettiva della decretazione d'urgenza — quale abbiamo conosciuto in questi anni — come spia di quella deficienza di governo politico cui abbiamo accennato, ma anche come uno dei tentativi del sistema politico-amministrativo di sopravvivere alla debolezza e inefficienza delle proprie strutture di aggregazione e di indirizzo. cercando di convivere col mutamento sociale senza doverne — non riuscendovi — controllare logiche, dinamiche ed esiti, e finendo per esserne una risultante ed un fattore di crisi.Google Scholar