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‘An Invasion of Guest Worker Children’: Welfare Reform and the Stigmatisation of Family Migration in West Germany

Published online by Cambridge University Press:  06 June 2019

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Lauren Stokes*
Affiliation:
Northwestern University, History, History, 1881 Sheridan Rd, Harris Hall, Evanston, Illinois
*
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Abstract

This article examines the effects of the 1974 child allowance reform on guest worker families in West Germany. As part of a wider reform, West Germany implemented a two-tiered system of child allowances whereby migrant parents received more money for children who lived in the European Economic Community (EEC) than for children who lived outside the EEC. Migrants protested the reform and with it the assumptions of the guest worker programme. However, these parents had to contend with a popular narrative whereby foreign parents who brought their children to West Germany after the reform were in fact irresponsible ‘welfare migrants’ who placed their desire for financial gain over their children's need for a stable environment. The idea that this specific welfare reform had been the trigger for large-scale family migration not only discouraged further investigation of the causes of family migration but was also used to support new restrictions on that migration.

Type
Article
Information
Contemporary European History , Volume 28 , Issue 3 , August 2019 , pp. 372 - 389
Copyright
Copyright © Cambridge University Press 2019 

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References

1 English speakers will recognise the tune as ‘Twinkle, Twinkle, Little Star’. For more on the Turkish Workers’ Choir, see Brandes, Edda, Hauerand, Dieter and Hoffmann, Marcella, ‘Der Türkische Arbeiterchor in West Berlin (1979)’, in Baumann, Max Peter, ed., Musik der Türken in Deutschland (Kassel: Yvonne Landeck, 1985), 81–92Google Scholar.

2 My translation of the Turkish lyrics recorded from the single. All translations are mine unless otherwise indicated. The German translation of the lyrics is also printed in Werkkreis Literatur der Arbeitswelt, ed., Mein Vaterland ist international: Texte zur Solidarität (Frankfurt am Main: Fischer Taschenbuch Verlag, 1976), 136–8Google Scholar.

3 Frisch, Max, Siamo Italiani/Die Italiener: Gespräche mit italienischen Arbeitern in der Schweiz, ed. Seiler, Alexander J. (Zürich: EVZ Verlag, 1965), 1Google Scholar.

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7 Simon Goeke mentions these protests in passing when he argues for political activism as central to the history of migration in ‘The Multinational Working Class? Political Activism and Labour Migration in West Germany During the 1960s and 1970s’, Journal of Contemporary History, 49, 1 (2014), 160–82CrossRefGoogle Scholar, while sociologist Manuela Bojadžijev describes these protests as the harbinger of a new kind of migrant politics focused on the conditions of reproduction in Die windige Internationale: Rassismus und Kämpfe der Migration (Münster: Westfälisches Dampfboot, 2008), 219–24Google Scholar.

8 By the end of the 1950s over 70 per cent of all families with two or more children were in fact exempt from income tax altogether, and thus received no benefit from these tax credits. Kuller, Christiane, Familienpolitik im föderativen Sozialstaat: Die Formierung eines Politikfeldes in der Bundesrepublik 1949–1975 (Munich: R. Oldenbourg Verlag, 2004), 160CrossRefGoogle Scholar. For accounts of the establishment of child allowances in West Germany, see Kuller, Familienpolitik, 155–76; Nelleßen-Strauch, Dagmar, Der Kampf um das Kindergeld: Grundanschauungen, Konzeptionen und Gesetzgebung 1949–1964 (Düsseldorf: Droste Verlag, 2003)Google Scholar; Niehuss, Merith, ‘French and German Family Policy 1945–60’, Contemporary European History, 4, 3 (1995), 293–313CrossRefGoogle Scholar and Moeller, Robert G., Protecting Motherhood: Women and the Family in the Politics of Postwar West Germany (Berkeley: University of California Press, 1993), 109–41Google Scholar.

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14 Hunn, Karin, ‘Nächstes Jahr kehren wir zurück…’ Die Geschichte der türkischen ‘Gastarbeiter’ in der Bundesrepublik (Göttingen: Wallstein Verlag, 2005), 67–9Google Scholar and Akgündüz, Ahmet, Labour Migration from Turkey to Western Europe, 1960–1974: A Multidisciplinary Analysis (Aldershot: Ashgate, 2008), 119–20Google Scholar.

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16 Akgündüz, Labour Migration, 119-20.

17 BMA to Auswärtiges Amt [AA], Bundesministerium der Finanzen, Bundesministerium des Innern [BMI], Bundesministerium für Wirtschaft and Bundesministerium für Familie und Jugend, ‘Betr.: Kindergeld für türksiche Arbeitnehmer, deren Kinder in der Türkei wohnen’, 8. Nov. 1962 and ‘Betr.: Kindergeld für türkische Arbeitnehmer, deren Kinder in der Türkei wohnen’, 14 Dec. 1962, BAK B 119/3071.

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19 ‘Niederschrift über die Besprechung . . . am 11. September 1964 im BMA’, BAK B 149/46772.

20 ‘Betr.: Reform des Familienlastenausgleichs; hier: Kündigung der Abkommen über Soziale Sicherheit mit Spanien, Griechenland, Türkei, Portugal und Jugoslawien’, 24 May 1974, PAAA B 85/1131.

21 For a comprehensive account of the reform that does not focus on the consequences for foreign workers, see Kuller, Familienpolitik, 214–22.

22 Ibid., 216.

23 ‘Betr.: Reform des Familienlastenausgleichs; hier: Gewährung von Kinderentlastungen an ausländische Arbeitnehmer’, 1 Oct. 1973, BAK B 149/46813.

24 Kuller, Familienpolitik, 214–22.

25 The Labour Ministry was responsible for the international aspects of the child benefit reform. Karen Schönwälder looks at interministerial disputes about guest worker policy in Einwanderung und ethnische Pluralität. Politische Entscheidungen und öffentliche Debatten in Großbritannien und der Bundesrepublik von den 1950er bis zu den 1970er Jahren (Essen: Klartext Verlag, 2001)Google Scholar.

26 ‘Betr.: Reform des Familienlastenausgleichs, hier: Besprechung zwischen Abteilung VI und Abteilung II am 7. September 1971 über die Gewährung von Kindergeld an ausländische Arbeitnehmer für ihre im Heimatland lebenden Kinder’, 15 Sep. 1971, BAK B 149/46809 and ‘Betr.: Reform des Familienlastenausgleichs; Regelung von Tatbeständen mit Auslandsbeziehungen’, 22 Feb. 1972, BAK B 149/46811.

27 Abteilung II to Herr Minister, ‘Betr.: Reform des Familienlastenausgleichs; hier: Leistungen für Kinder im Ausland’, 1 Apr. 1974, BAK B 149/46815.

28 Bundesministerium für Jugend, Familie, und Gesundheit [BMJFG] to BMI and Bundesministerium der Justiz [BMJ], ‘Betr.: Reform des Familienlastenausgleichs… hier: Verfassungsrechtliche Fragen’, 23 Sep. 1971 and BMI to BMJFG, BMA, and BMJ, ‘Betr.: Reform des Familienlastenausgleichs… hier: Verfassungsrechtliche Fragen’, 21. Oct 1971, BAK B 149/46809, and BMJ to BMJFG and BMA, ‘Betr.: Reform des Familienlastenausgleichs’, 20 Dec. 1971, BAK B 149/46810.

29 ‘Ergebnisniederschrift über die Ressortbesprechung am 20. April 1972 betr. Reform des Familienlastenausgleichs’, 26 Apr. 1972, BAK B 149/46811.

30 Abteilung VI to Abteilung II, ‘Betr.: Reform des Familienlastenausgleichs; Regelung von Tatbeständen mit Auslandsbeziehungen’, 22 Feb. 1972, BAK B 149/46811.

31 Abteilung I ‘Betrifft: Referentenentwurf eines Dritten Steuerreformgesetzes; hier: Einzelfragen zum Einkommensteuergesetz’, 17 Oct. 1973, BAK B 149/46813.

32 Bundesanstalt für Arbeit to BMA, ‘Betreff: Reform des Kinderlastenausgleichs’, 8 Feb. 1974, BAK B 149/46815.

33 AA to BMA, 23 Apr. 1974, PAAA B 85/1131.

34 Leder, Hartmut, ‘Für Ausländer weniger?’, Bundesarbeitsblatt, 1 (1975), 38Google Scholar and ‘Argumentationskatalog. Kindergeld für ausländische Arbeitnehmer’, 8 Jul. 1974, PAAA B 85/1131.

35 Abteilung VI to Abteilung II, ‘Betr.: Reform des Familienlastenausgleichs; Regelung von Tatbeständen mit Auslandsbeziehungen’, 22 Feb. 1972, BAK B 149/46811.

36 Leder, ‘Für Ausländer weniger?’, 37.

37 Katharina Focke, ‘Keine Diskriminierung ausländischer Arbeitnehmer’, Welt der Arbeit, 19 July 1974.

38 Werner Steinjan to Helmut Class, 26 Nov. 1974, Archiv des Evangelisches Werkes für Diakonie [AEWD], PB 940.

39 Kuhn, Margret, ‘Kindergeld, Entwicklungshilfe und Bevölkerungsexplosion’, Sozialer Fortschritt, 22, 6 (1973), 132–3Google Scholar and ‘Kindergeld für Gastarbeiter – ein ernstes Problem’, Sozialer Fortschritt, 24, 3 (1975), 59Google Scholar.

40 Leder, ‘Für Ausländer weniger?’, 38.

41 ‘Betr: Reform des Familienlastenausgleichs; hier: Einleitung von Verhandlungen über die Änderung der kindergeldrechtlichen Bestimungen der Abkommen über Soziale Sicherheit’, May 1974, PAAA B 85/1131.

42 ‘Betr.: Deutsch-türkische Verhandlung über Kindergeld’, 28 Jul. 1974, BAK B 149/47272.

43 Katholischer Arbeitskreis für Fragen Ausländischer Arbeitnehmer to AA and BMA, ‘Betr.: Familienlastenausgleich bei ausländischen Arbeitnehmern’, 20 Jun. 1974, BAK B 149/46818.

44 Leder, ‘Für Ausländer weniger?’, 33.

45 German Embassy in Belgrade to AA telegram ‘Betr.: Reform des Familienlastenausgleichs’, 17 Jul. 1974, PAAA B 85/1381.

46 ‘Entschließung aus der Personalversammlung für jugoslawische Arbeiter beim Bahnhof Hamburg Süd vom 04.12.1979’, BAK B 149/96205.

47 Molnar, Christopher A., ‘Imagining Yugoslavs: Migration and the Cold War in Postwar West Germany’, Central European History, 47, 1 (2014), 138–69CrossRefGoogle Scholar.

48 ‘Betr.: Reform des Familienlastenausgleichs; hier: Kündigung des deutsch-türkischen und des deutsch-griechischen Sozialversicherungsabkommens’ and ‘Sprechzettel für die Kabinettsitzung am 31. Juli 1974’, 24 Jul. 1974, PAAA B 85/1381.

49 German Embassy in Ankara to AA, ‘Betr.: Reform des Familienlastenausgleichs; hier: Verhandlungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Türkei’, 11 Oct. 1974, PAAA B 85/1383.

50 Emphasis mine. German Embassy in Ankara to AA, ‘Betr.: Reform des Familienlastenausgleichs; hier: Verhandlungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Türkei’, 11 Oct. 1974, PAAA B 85/1383.

51 Jose Sanchez, ‘Kindergeld ¡Discriminacion!’, Carta a los Padres, Dec. 1974, and ‘Alemania. Frankfurt: Una Leccion de Provecho’, Lucha Obrera, 24 (1975), 7Google Scholar.

52 ‘Alle zur Nationalen Kindergelddemo!’ DOMiD FL0050 and ‘El 17 De Noviembre en Frankfurt/El Sindicato Nos Dejo en La Estacada!’, 30 Oct. 1974, Staatsarchiv Hamburg 136-3, Nr. 8. The multinational character of the Spanish organised demonstration is also particularly stressed by ‘3 Bin yabancı işçi Çocuk Parası için Frankfurt'ta yürüyüş yaptı’, Tercüman, 19 Nov. 1974.

53 Leder, ‘Für Ausländer weniger?’, 36.

54 DGB Landesbezirk Niedersachsen to DGB Abt. AA, ‘Betrifft: Internationales Komitee’, 19 Jul. 1974, Archiv des Deutsche Gewerkschaftsbundes im Archiv der Sozialen Demokratie [DGB Archive] 5/DGAZ 624.

55 ‘3 Bin yabancı işçi Çocuk Parası için Frankfurt'ta yürüyüş yaptı’, Tercüman 19 Nov. 1974, and ‘Gastarbeiter protestieren gegen die geplante Kindergeldregelung’, General-Anzeiger, 1 Jul. 1974.

56 Manuel Rojas, ‘Heute das Kindergeld, morgen vielleicht die Rente’, Carta a los Padres, Feb. 1979.

57 Housing shortages have been discussed extensively in the literature on guest workers, including Miller, Turkish Guest Workers, chapter three, and Sonnenberger, Barbara, Nationale Migrationspolitik und regionale Erfahrung. Die Anfänge der Arbeitsmigration in Südhessen 1955–1967 (Darmstadt: Hessisches Wirtschaftsarchiv, 2003)Google Scholar, chapter four.

58 ‘3 Bin yabancı işçi Çocuk Parası için Frankfurt'ta yürüyüş yaptı’, Tercüman, 19 Nov. 1974.

59 ‘Kurze Information’ by ‘Organisationskomitee Ausländerkindergeld Bonn-Bad Godesberg’, 24 Jun. 1974, BAK B 149/46817.

60 Abg. Gerhard Braun to Par. Staatssekretär BMJFG, 24 Jul. 1974, BAK B 149/46819.

61 Ausländerbeirat Nürnberg to Wolfgang Mischnick, ‘Betreff: Neue Kindergeldregelung im Rahmen der Steuerreform’, 22 July 1974, Archiv des Deutschen Liberalismus [ADL] Mischnick A38-168; ‘Feliz Navidad – solo con nuestros hijos?’, Carta a los Padres, Dec. 1974; ‘Tambien a las Duras, Señor Schmidt!’, Carta a los Padres, May 1975.

62 Leder, ‘Für Ausländer weniger?’, 37.

63 These arguments are found in a telegram from German Embassy in Lisbon to AA, 25 Jul. 1974, PAAA B 85/1381, ‘Esta Medida Del Kindergeld es un Puro Abuso y nada mas’, DOMiD FL0115, and ‘Contra la Discriminatoria Ley del Subsidio Familiar. Igualdad de Derechos Entre Extranjeros Y Alemanes’, by ‘Comité PRO-KINDERGELD Stuttgart/Sindelfingen’, Landesarchiv Baden-Württtemberg [LA B-W], Bestand J 152 B III b Nr. 62.

64 ‘Probleme mit Kindergeld’, Südost Express, June 1980, 5.

65 TISPJG letter, 2 Mar. 1986, Kreuzberg Museum, SO 36 Archival Collection, Inv. Nr. 131, Lfd. Nr. 137.

66 ‘El 17 De Noviembre en Frankfurt/El Sindicato Nos Dejo en La Estacada!’, 30 Oct. 1974, in Staatsarchiv Hamburg 136-3, Nr. 8.

67 ‘Patronların Yeni Bir Oyunu’, DOMiD FL0094. For more on ‘wild strikes’ see Birke, Peter, Wilde Streiks im Wirtschaftswunder. Arbeitskämpfe, Gewerkschaften und soziale Bewegungen in der Bundesrepublik und Dänemark (Frankfurt: Campus Verlag, 2007)Google Scholar and Miller, Jennifer, ‘Her Fight is Your Fight: “Guest Worker” Labor Activism in the Early 1970s West Germany’, International Labor and Working-Class History, 84 (2013), 225–47CrossRefGoogle Scholar.

68 ‘Alemania. Frankfurt: Una Leccion de Provecho’, Lucha Obrera, 24 (1975), 7Google Scholar.

69 ‘Esta Medida Del Kindergeld es un Puro Abuso y nada mas’, DOMiD FL0115.

70 Quote IG Chemie-Papier-Keramik to BMA, ‘Betr.: Kindergeld für ausländische Arbeitnehmer’, 25 July 1974, BAK B 149/46819, similar observations in Abt. AA to Bundesvorstand DGB, ‘Betrifft: Ausländische Arbeitnehmer; hier: Kindergeld’, 8 Jun. 1974, DGB Archive 5/DGAZ624 and ‘Ergebnisprotokoll über die Sitzung zum Fragenkomplex ‘Kindergeld für Ausländische Arbeitnehmer’ am 29.10.1974 im Büro des Kollegen F. Koob’, 6 Nov. 1974, IG Metall-Archiv 5/IGMA260013. For more discussion of union reactions to child allowances, see also Trede, Oliver, Zwischen Misstrauen, Regulation und Integration. Gewerkschaften und Arbeitsmigration in der Bundesrepublik und in Großbritannien in den 1960er und 70er Jahren (Paderborn: Ferdinand Schöningh, 2015), 278–81CrossRefGoogle Scholar.

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80 ‘Billige Kinder’, Der Spiegel, 7 Oct. 1974.

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82 Untitled report about foreign women in Wilhelmsburg, 25 Apr. 1977, Staatsarchiv Hamburg, 131-21, Nr. 3209 and ‘Betr.: Schwangerschaftsabbrüche bei Türkinnen’, 27 Jan. 1982, Landesarchiv NRW, NW 670, Nr. 95.

83 For summaries of the Yugoslavian and Portuguese press, see telegram from German Embassy in Belgrade to AA, ‘Betr.: Reform des Familienlastenausgleichs’, 17 Jul. 1974, and telegram from German Embassy in Lisbon to AA, 25 Jul. 1974, PAAA B 85/1381.

84 ‘Türkiye'den Çocuk Akını Başlıyor!’, Tercüman, 4 Nov. 1974, and ‘Türkiye'den Almanya'ya çocuk akını devam ediyor’, Tercüman, 27 Nov. 1974.

85 Burhan Felek, ‘Almanya'daki işçilerin çocukları’, Milliyet, 12 Oct. 1974.

86 Abteilung II MR Dr. Leder to Parl. Staatssekretär, ‘Betr.: Kindergeld für ausländische Arbeitnehmer; hier: 64/65 Sitzung des A + S-Ausschusses des Deutschen Bundestages am 22. Januar 1975 – Abkommen mit Spanien, Griechenland, Türkei, Portugal und Jugoslawien’, 20 Jan. 1975, BAK B 149/96398.

87 Abteilung II ‘Betr.: Kindergeld für im Ausland lebende Kinder von Arbeitnehmern, die in der Bundesrepublik Deutschland beschäftigt sind; hier: Artikel “Billige Kinder” in “DER SPIEGEL” Nr. 41/1974’, 8 Oct. 1974, BAK B 149/46819.

88 Abteilung II to Herr Minister, ‘Betr.: Kindergeld für ausländische Arbeitnehmer’, 27 Dec. 1974, BAK B 149/46820.

89 I was unable to locate the press packet itself. German Embassy in Ankara to AA, ‘Betr.: Reform des Familienlastenausgleichs, hier: Änderung des deutsch-türksichen Sozialversicherungsabkommens’, 15 Jan. 1975, PAAA B 85/1383.

90 Gülten Dayioğlu, ‘Çocuk Parası için Çocuklar Almanya'ya götürülürse durum daha kötü olacak’, Milliyet, 12 Dec. 1974.

91 Gülten Dayioğlu, Atil hat Heimweh [Yurdumu özledim], trans. Feridun Altuna (Berlin: ikoo Verlag, 1985), 194.

92 For more on Turkish state fears of losing children to the nation, see Brian Joseph-Keysor Miller, ‘Reshaping the Turkish Nation-State: The Turkish-German Guest Working Program and Planned Development’, Ph.D. thesis, University of Iowa, 2015, chapter four.

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95 Tercüman clipping with title missing, 30 Mar. 1983, Landesarchiv Berlin [LAB], B Rep 002/17830.

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97 Herbert, Ulrich and Hunn, Karin, ‘Beschäftigung, soziale Sicherung und soziale Integration von Ausländern’, in Geyer, M.., ed., Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945, Band 6 (Baden-Baden: Nomos Verlag, 2008), 755Google Scholar.

98 German Embassy in Ankara to AA, ‘Betr.: Kindergeldzahlungen an türksiche Arbeitnehmer; hier: Zusammenarbeit mit der türkischen Sozialversicherungsanstalt beim Nachweise der Kinder’, 13 Dec. 1976, BAK B 149/47279.

99 Family members’ residence permits were tied to spatial requirements which varied between federal states. To give one example, Bavaria required foreigners applying for a residence permit to be able to prove that their home had twelve square meters of housing for every person over the age of six and nine square meters of housing for every person below the age of six. Lauren Stokes, ‘“Fear of the Family”’: Migration and Integration in West Germany, 1955–2000’, Ph.D. thesis, University of Chicago, 2016, chapter two.

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